Cuando la democracia se debilita, conviene recordar quiénes pensaron cómo fortalecerla.

En el debate actual sobre regeneración democrática, participación ciudadana y desgaste del sistema representativo, sorprende comprobar hasta qué punto Manuel Fraga Iribarne fue un demócrata adelantado a su tiempo. No por rupturista, sino por exigente. No por antiparlamentario, sino por profundamente institucional.

Fraga entendió algo esencial: una democracia moderna no puede descansar solo en el voto periódico ni quedar encerrada en los partidos políticos. Necesita contrapesos ciudadanos.

“Hacemos soberano al pueblo… y le damos un minuto de soberanía.”

Esa frase, pronunciada en el Congreso durante los debates constitucionales de 1978, resume con crudeza su preocupación: convertir al ciudadano en protagonista solo el día de las elecciones y en espectador el resto del tiempo.

Democracia representativa, sí. Pero no sola.

Fraga nunca defendió una democracia sin partidos. Al contrario. Creía en ellos como instrumentos necesarios de agregación política. Pero también advertía del riesgo de que acabaran monopolizando el proceso político.

“No buscamos la democracia sin partidos; lo que queremos es completarla y compensarla.”

Su propuesta era clara: una democracia mixta, donde la representación se viera reforzada —no debilitada— por mecanismos de democracia directa y semidirecta. Una idea hoy plenamente asumida en las democracias más avanzadas.

La iniciativa legislativa popular: una promesa aplazada

Durante el debate del artículo 87 de la Constitución, Fraga defendió que la iniciativa legislativa popular (ILP) debía quedar reconocida de forma directa en el texto constitucional, permitiendo a los ciudadanos presentar proposiciones de ley articuladas con un número razonable de firmas.

La Ponencia constitucional lo recogía con claridad. Sin embargo, el texto final optó por remitir su desarrollo a una futura ley orgánica.

Fraga denunció el riesgo con ironía clásica:

Remitirla “ad calendas graecas”.

El tiempo le dio la razón. Décadas después, la ILP en España sigue siendo un mecanismo excepcional, poco eficaz y sometido a filtros políticos que la convierten más en símbolo que en herramienta real.

El referéndum como higiene democrática

Aún más avanzada fue su posición sobre el referéndum. Fraga defendió que no debía limitarse a una consulta meramente orientativa convocada desde el poder, sino que debía servir como instrumento de sanidad democrática.

“Una medida de extraordinaria sanidad política… de extraordinaria inteligencia.”

Para él, someter determinadas leyes controvertidas a la decisión ciudadana podía evitar bloqueos, desdramatizar conflictos sociales y devolver legitimidad a las instituciones.

Criticó, además, la eliminación del referéndum abrogatorio —impulsado por iniciativa popular— con una expresión tan certera como vigente:

El principio de “erralla y no enmendalla”.

La posición de Manuel Fraga Iribarne y del Grupo Parlamentario de Alianza Popular respecto a los referéndums y la iniciativa legislativa popular se centró en defender e impulsar la democracia semidirecta como contrapeso necesario al poder creciente de los partidos políticos (la «partitocracia»). Fraga lamentó que los criterios de la mayoría tendieran a restringir estos mecanismos, y su principal propuesta fue la vuelta al texto original de la Ponencia en estos artículos.

Sus propuestas específicas se detallan a continuación:

1. Iniciativa Legislativa Popular (Artículo 87)

La propuesta de Fraga buscaba constitucionalizar inmediatamente la Iniciativa Popular, en lugar de remitir su regulación a una ley posterior.

• Propuesta Principal: El Grupo de Alianza Popular defendió una enmienda que pedía volver al texto de la Ponencia, que constitucionalizaba directamente el principio de iniciativa popular, sin perjuicio de su posterior regulación por ley.
• Contenido Deseado (Texto de la Ponencia): Según Fraga, este texto establecía que «Podrán someterse al Congreso proposiciones de ley articuladas y motivadas con las firmas acreditadas de 500.000 electores».
• Crítica al Dictamen Aprobado: El texto final del dictamen remitió su regulación a una Ley Orgánica («Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular…»). Fraga criticó que esto significaba posponer su aplicación ad calendas graecam (indefinidamente), impidiendo su entrada inmediata en la Constitución.
• Justificación: Argumentó que la Iniciativa Popular era necesaria como compensación frente a la tendencia de los partidos políticos a monopolizar el proceso político, tendencia que se había acentuado con el establecimiento de un sistema de representación proporcional con largas listas provinciales. Fraga veía la Iniciativa Popular como una de las instituciones de democracia semidirecta desarrollada en democracias más antiguas (como la influencia helvética y el movimiento progresista americano).

2. Referéndum (Artículo 92)

Fraga defendió la inclusión de modalidades de referéndum más amplias y vinculantes, lamentando que el texto aprobado fuera un «camino de servidumbre hacia la partitocracia». Su posición se basó en la defensa de la «Constitución mixta», que equilibra la democracia representativa con la directa y semidirecta.

Fraga defendía la previsión de tres clases de referéndum (que estaban en el texto de la Ponencia):

1. Referéndum aplicable a leyes aprobadas por las Cortes y aún no sancionadas:
   • Esta modalidad permitiría someter a consulta leyes polémicas aprobadas por las Cámaras por una escasa mayoría de votos.
   • Fraga consideró que esto era una medida de «extraordinaria sanidad política» y de «extraordinaria inteligencia» que podía desdramatizar cuestiones fundamentales (como el divorcio o el aborto).
   • Este mecanismo permitiría al Jefe del Estado (el Rey) recurrir al arbitraje de la opinión ante una ley que causara gran división.
2. Referéndum de derogación de leyes en vigor (Abrogatorio):
   • Esta modalidad permitiría, mediante iniciativa popular (con un número acreditado de firmas), la derogación de una ley en vigor que resultara polémica o cuyas consecuencias fuesen lamentables.
   • Lamentó que esta forma, que era una versión «muy interesante y muy práctica de la iniciativa popular», se suprimiera, aplicando el principio de «erralla y no enmendalla».
3. Referéndum consultivo sobre decisiones políticas de especial trascendencia:
   • Este tipo se mantendría para decisiones importantes (como la entrada o retirada de comunidades europeas o de una organización internacional de defensa).
   • Crítica al Carácter Consultivo: Fraga criticó duramente que este único tipo de referéndum retenido fuera meramente consultivo. Argumentó que esto era «de una extraordinaria gravedad» y que comprometería gravemente al Jefe del Estado, ya que su Gobierno podría seguir una opinión distinta a la que la mayoría del pueblo hubiese aprobado.

Fraga sostuvo que la supresión de las dos primeras formas y la limitación de la tercera a ser solo consultiva era una restricción en contra de las formas modernas de democracia.

Documento de referencia: https://www.congreso.es/public_oficiales/L0/CONG/DS/C_1978_109.PDF